打破死刑執行的秘密黑箱

打破死刑執行的秘密黑箱

文／寧尚（臺灣大學法律學研究所公法組碩士）

至高無上的生命權與黑箱的死刑
1999年司法院大法官作成釋字第476號解釋強調生命權受憲法第15條保障之重要性；2009年公民與政治權利國際公約（下稱公政公約）成為國內法律後後，第6條第2項、第7條規定已作為死刑、生命權保障之法律依據。對於公政公約中關於生命權保障與死刑執行規定，人權事務委員會第6號一般性意見闡述：「任何人之生命不得無理剝奪，這是極其重要的規定。」；「國家機關剝奪人民生命是極其嚴重的問題。因此，法律必須對這種國家機關剝奪人民生命的各種可能情況加以約束和限制。」縱然在我國的法制建設或文化環境下，國家是否有義務廢除死刑仍爭論不休，廢死之途仍受重重阻礙，但至少第6號一般性意見告訴我們，國家「有義務限制死刑的執行」。

因此，生命權的至高無上保障下，在未廢除死刑之前，國家剝奪生命權應當要受到嚴格檢視。至少，在徹底剝奪應當屬於共同體一員的生命時，應當要徹底檢視國家執行死刑的決策是否恣意，執行死刑不單單只是一己私益，而事關公益 。

從一個素樸的法律概念檢討「死刑執行審核小組」的決策程序，應當會發現其中不合理處 。亦即，如果我們依然還是肯認死刑犯應當是享有憲法人權的人（而非物、客體），一般人應當都會肯認「人權的限制應當要經由理性的程序」以及「法定程序保障的密度，至少應當要與權利限制或剝奪的嚴重性、範圍與程度成正比」（司法院釋字第689、709號解釋理由書亦有類似意旨）。因此，如果我們肯認生命的可貴，對於殺人犯殘忍地奪走他人的性命感到憤怒的話，法務部長執行死刑的意思決定，理應不能有任何草率。因為生命權的剝奪具無可回復性下，更應慎重。

然而，法務部2015年5月29日法檢字第10400581790號函，對於2010年對張俊宏等4人、2011年對鍾德樹等5人、2012年對曾思儒等6人、2013年對紀俊毅等6人、2014年對杜明郎等5人之死刑執行審核小組的會議紀錄資訊公開之聲請卻逕予駁回。其理由略以：1. 死刑執行審核小組充其量只是臨時性任務編組，並非常設性之決策機關，其會議紀錄是機關「內部擬稿或內部單位準備作業」，逕予公開恐怕會「有礙機關最後決定之作成及易滋生後遺症」。2. 目前已有刑事訴訟法、審核死刑案件執行實施要點、法務部新聞稿等資料，民眾當然可以藉此分析法務部長為何執行死刑，無須資訊公開。3. 死刑執行審核小組之會議紀錄有包含死刑犯個人之隱私資料，為保障死刑犯之隱私權，故不能提供。

因此在這邊就呈現了一個弔詭的現象，如果生命權如此可貴，則死刑程序理應嚴謹，死刑執行案件涉及高度公益，死刑之執行應當受嚴格檢視與監督下，那為什麼人民不能請求資訊公開，形同死刑執行是一個黑箱？

資訊公開的理念無非是為了民主監督
2005年政府資訊公開法立法時，其第1條立法理由已明示「政府施政之公開與透明，乃國家邁向民主化與現代化的指標之一，為保障人民知的權利，本於『資訊共享』及『施政公開』之理念，制定本法以便利人民公平利用政府依職權所作成或取得之資訊，除增進一般民眾對公共事務之瞭解、信賴及監督外，更能促進民主之參與。」因此，「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」為政府資訊公開法第5條所規定，其目的在於人民如果要善盡監督國家之各種決策下，對於國家決策能夠有所指摘、檢討、陳議，若無「充分資訊」，則未能盡其功。因為國家與人民畢竟處於嚴重的資訊不對等狀態，在沒有充足資訊時，逕指點國家施政應當如何作為，也失之偏頗。從而，人民作為主權者的地位，為了有效控制政府，必須以獲悉政府所作所為為前提，故應儘量縮小人民與政府資訊掌控能力的落差，始得以克盡其功。一言以蔽之，人民請求政府資訊公開的「知的權利」，是民主社會進行集體決策及和平地促成良善社會變遷所不可或缺者。

政府資訊有應「主動公開」者(如政府資訊公開法第7條第1項所列舉之10項資訊)，惟其他不需要機關主動公開的資訊，除有政府資訊公開法第18條事由者，行政機關均須「因應人民申請而負有提供資訊之義務」。因此，關鍵點即在於，上開死刑執行審核會議紀錄之資訊公開聲請，是否構成法務部2015年5月29日法檢字第10400581790號函所主張政府資訊公開法第18條第1項第3款：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公 益有必要者，得公開或提供之。」之事由。

最高行政法院103年度判字第160號、第147號判決見解對於政府資訊公開法第18條規定主張「不予公開」的事由上，認為應當嚴格限縮。亦即，在促進民主參與、增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督之憲政目的要求下，政府資訊公開法乃是一「陽光法案」，乃現代民主國家建立透明政府及公眾監督政府所必要之機制。從而，政府資訊原則上以公開為原則，不公開為例外。基於上開政府資訊公開之目的及「例外解釋從嚴」之法解釋原則，該法第18條第1項所列限制公開或不予提供之例外事由，應從嚴解釋。

法務部荒唐的公益檢驗
然而，法務部上開駁回資訊公開之三點理由，對於「公益必要」條款的檢驗，竟十分輕忽，試圖掩蓋社會民眾對於死刑決策的檢驗。

首先，第1點理由的「臨時性任務編組」抗辯更足以證實現行法對於死刑執行程序的法制真空。如同法務部所坦言者，遍查所有法律、法規命令等具外部效力的規範，死刑執行審核小組確實無明文規範，僅是一任務編組。所謂「任務編組」，是行政作業實務上的一種特別組織，無須法律依據即可組成，無獨立職掌，亦無超然獨立行使職權之可能，而僅具供首長或其他機關諮詢意見功能，性質上並非機關內部基於業務劃分職掌之單位，亦無授權或分層負責情況。因此，為何死刑之執行可以草率地交由一個法無明文規定的組織，並無須負擔責任的任務編組介入並影響意見，本身就是一個草率的程序，而令人詬病。再者，法務部的法律見解最大問題是，往後只要所有決策來源，是本於「任務編組」意見所作成的話，是否即可等於「資訊無須公開」？這不就是鼓勵各個機關大量使用「任務編組」來做決策，一方面並無須組織法依據，二方面無須顯名負責，三方面可以逃避社會大眾檢驗決策的過程與意見，全皆認為是「首長」「一己之決斷」，無須檢驗任何過程，顯然是塑造了一個黑箱的溫床。

政府資訊公開法第4條規定，應負擔資訊公開義務的機關指中央、地方各級機關及其設立之實 (試) 驗、研究、文教、醫療及特種基金管理等機構。簡單來說，死刑執行審核小組此一任務編組的會議紀錄，事實上亦是法務部掌控的資訊，並沒有因為任務編組而有任何可以規避公開的特權。

因此，接下來的問題是，如果我們證成了上開審核小組的會議紀錄，不能因為只是任務編組而獲得規避公開義務的特權下，那麼這些會議紀錄確實屬於「內部單位之擬稿或其他準備作業」，公開是否有「公益必要」？可惜的是，法務部逃避了這個問題。從法務部2015年5月29日法檢字第10400581790號函來看，法務部從來沒有正面回答「法務部長的死刑執行程序要受公開檢驗」的公益有多重大？

其次，法務部接下來的說法是，因為民眾看了刑事訴訟法、審核死刑案件執行實施要點、法務部新聞稿，所以當然就不需要公開會議紀錄（上開第2點理由）。這樣的理由，如果是一個法律人掌控的部會所提供理由，實在是國家之不幸，顯示出這個國家公權力機關對於法律概念之曲解與無知。照法務部的邏輯來看，國家只需要公開憲法、法律、法規命令、行政規則與其他公權力規章就可以了，其他資料全無公開之義務，這更是塑造了一個機關決策過程資料的黑箱。第1個荒謬的地方是，這理由其中蘊含的邏輯是：「因為法務部長與死刑執行審核小組決定誰要被執行死刑，絕對不會違法，都是依法行政，所以一般民眾只要看法條就知道法務部長與死刑審核小組的決策理由了」。顯然這是有問題的。正確的論理邏輯是，正因為我們要知道法務部長與死刑審核小組的決策理由是否合乎刑事訴訟法、審核死刑案件執行實施要點、法務部新聞稿的內容，進行公民的民主監督，才需要申請會議紀錄，怎麼可以前提性地預設法務部長與死刑執行審核小組所作所為全部都是合法，要人民看法條就好？國家的權力，雖因推行政務所需，故受有效之推定，但不受合法之推定，這是現代法治國家的常識，顯然我們的法律人掌控決策的法務部都沒有這樣的基礎常識概念。

第2個荒謬的地方是，法務部長是否與如何決定誰要接受死刑，根據刑事訴訟法第461條規定，並沒有一定的標準。目前是否與如何決定誰要接受死刑，繫諸於法務部長一己的裁量，這是沒有被寫在法條的。因此，法務部長的裁量是否合理、合法、合憲，從未接受公開檢驗。如果說生命權如此重要，剝奪生命權會讓共同體感到如此恐懼或憤怒的話，那麼死刑的執行程序更應當攤在陽光下，怎能規避公開？

最後，第3點理由實際上是所有機關對抗資訊公開的萬用抗辯條款，拿隱私權跟個人資料保護當保護。問題在於，隱私權或個人資料自主權，實際上是個人的權利，而不是機關的權利（憲法的權利從來都是為了限制國家，而不是讓國家不受檢驗），所以只有個人可以主張隱私權或個人資料自主權。本件資訊公開聲請，所涉及的死刑犯早已不在人世，難道法務部可以觀落陰，取得這些已死之人的意見，主張死刑犯個人的權利嗎？如果說會議記錄有牽涉到死刑犯一方的相關人士（例如家屬、辯護人），那麼也是這些個人來主張，什麼時候輪得到法務部代為主張？

法務部駁回資訊公開理由凸顯出這個國家的法制機關，已經沒有什麼憲法、人權、民主的基本概念了。

所幸還有個可以期待的訴願決定
2015年12月4日行政院院臺字第104015255號訴願決定，撤銷法務部2015年5月29日法檢字第10400581790號函。其理由略為

1. 系爭會議紀錄是否應全部限制公開或拒絕提供？有無政府資訊公開法第18條第2項分離原則之適用，對此法務部均未詳細說明理由，該處分並不可採。

2. 執行死刑係對生命法益之直接剝奪，基於人類社會以人之存在、衍化為開展，生命價值之珍惜及尊重為社會重要課題之一，死刑之執行是否僅存在個人法益而與第三人或公益無關？非無待酌之處。另死刑執行程序，尚包括選擇死刑受執行人過程之允當公妥，而受社會大眾關注，則衡量提供相關資訊與否，是否存在可供社會大眾檢視擇定執行對象及排序決定作成之公正合法性之空間？法務部以提供系爭會議紀錄欠缺必要性、可能造成囚情不穩、有心人執以攻訐、阻礙機關執行及造成困擾等，然政府資訊以公開為原則，限制為例外，該等理由是否符合豁免資訊公開之規定？亦非無疑。

行政院訴願委員會用這兩點理由，確認了法務部不公開資訊是違法的行為。至少這應該是重要的先例，結合過往的判決與訴願決定，希望能改善現行行政機關對於資訊公開不友善的態度跟處理作法。