兩公約豈止有國內法律的效力？
兩公約豈止有國內法律的效力？
文／施逸翔（台灣人權促進會、人權公約施行監督聯盟 執行秘書）
圖片來源：總統府101年國家人權報告發表記者會
《經濟社會文化權利國際公約》序言
「對人類家庭所有成員的固有尊嚴及其平等的和不移的權利的承認.......各國有義務必須促進人權及自由之普遍尊重及遵守，明認個人對他人及其對隸屬之社會，負有義務，故職責所在，必須力求本公約所確認各種權利之促進及遵守。」
兩公約於國內落實的效力
「台灣又不是聯合國的會員國？」「簽了兩公約，到底有什麼用？」「政府違反公約，又不會怎樣？」「國際人權潮流與我何干？」上述幾個問題，常見於，當人權團體利用國際公約倡議時，所引發的後續疑問。這些問題背後，其實隱含了兩個個更根本的問題，亦即不被聯合國所承認的如台灣這樣的國家政府，在自願簽署（sign）和批准（ratify）兩公約後，到底有沒有效力？以及退萬步言，就算我國立法院透過國內立法的方式，通過一部所謂的《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公 約施行法》（以下簡稱兩公約施行法），立法明訂落落長的兩公約所有條文，都「具有國內法律之效力」（施行法第二條），如此就確保兩公約所揭示保障人權之所有規定，在台灣就不會有權利被侵害的疑慮嗎？
事實上，台灣政府不被聯合國承認的此一國際現實，必須要與各國政府是否願意遵守國際人權標準進而在國內落實的承諾，兩件事要分開來看待。確實，在剛上任的馬英九總統的意志下，2009年立法院在國民黨佔多數的情況下，非常快速地、毫無保留地通過了兩公約的條約案，而馬政府也循一般的締約國程序，簽下批准書，並立刻遞交給聯合國秘書長存放。當然毫不意外地，在一個中國政策與聯合國大會2758號決議文的作用下，聯合國秘書長隨即退回我國的批准書，使得我國無法完成締約存放的程序。但不得不說，當時的馬英九政府，已經將姿態和動作都做足。面對無法改變的「國際現實」，馬政府用強烈的「承諾」，來宣示他及其政府要讓台灣的「人權大步走」。基本上，聯合國人權機制非常鼓勵各國在國內的落實，而且這也是兩公約除了具有法律效力之外，更重要的締約國責任與義務，亦即必須透過「採取立法、司法、行政、教育以及其他方面的適當措施，以履行其法律義務。」（公政公約第31號一般性意見第7段）
因此，當馬政府在2009年透過這樣強烈的政治意志推動批准與落實兩公約，甚至立法確保其法律效力時，兩公約所規範的所有條文，甚至連兩個條約機構（人權事務委員會，及經濟社會文化權利委員會）所做成的解釋（一般性意見、個人來文的判決、以及各締約國審查後的結論性意見），都已是應參照且應具有國內法律效力，這是無庸置疑的。但承諾與宣示是一回事，政府是否願意？或有能力盡一切適當措施來履行所宣示承諾的法律義務，則又是另外一回事了。
國家定期審查程序與積極性義務
誠如眾人所知，馬政府自從「宣示兩公約的人權政策」之後，就開始幹許多違反公約、侵害人權的狗屁倒灶事，而這些違反公約之事實，也獲得10位來自聯合國人權專家的印證。請參考兩公約初次國家報告之國際審查中，所累積的國家人權報告（註1）、以及公民社會所撰寫的眾多批判性的影子報告（註2）。而政府與公民社會之間的攻防，終於在2013年3月1日歸結成為10位國際審查委員所公布的81點結論性意見與建議（Concluding Observations and Recommendations）（註3） 。且這份文件成為往後政府部門與民間社會之間，得以延續建設性對話，進一步在如何從國內現況走向符合國際人權標準中，可依靠的客觀論據。
也因此，我們可以在這樣的定期審查程序（註4）中，看見我國政府自願批准國際公約的意義，並不僅止於讓公約具有國內法律的效力，具有實定法效力固然重要，但更重要的是，政府為了兌現當初的「承諾」，不管是被迫還是自願的，都不得不進入一個必須每四年定期檢視人權現況、與研擬落實人權標準之行動方案的框架中。在這個框架裡，政府除了一定要遵守法律義務之外，還必須負擔起尊重人權、保護人權、以及積極實現人權的締約國義務。
以公政公約第二十一條有關保障和平集會權為例，相關的保障措施必須獲得法律的保護之外，且國內法若違反公約之精神，就必須連帶修法以與公約同步化。甚至，第二十一條也隱含，締約國必須採取積極措施，以便確保人民的和平集會權，不會被軍警任意的打壓、限制、或暴力驅離，參與和平集會者也不會受到後續來自檢警濫訴的纏訟當中。或者以經社文公約第十一條有關適當生活水準為例。政府除了有法律義務保障人民不會被任意迫遷之外，更重要的是政府要透過各種適當的方式，確保人民一旦面臨迫遷時，能有適當的救濟管道、合理的安置措施，不會在惡劣的氣候和夜間進行驅離，最最重要的是，要盡一切可能的方式和措施，建立讓當事人能有與政府或利害關係人進行真誠磋商的制度與管道。
不斷違反國際人權標準的政府
但遺憾的是，不管是和平集會權、迫遷議題，還是廢除死刑的議題等等兩公約所保障的基本人權，政府往往忽視兩公約施行法之法律效力，而選擇保守地適用所謂的「國內既有法律」（難道兩公約施行法，不是國內法嗎？），也不管該「國內既有法律」是否已經明顯違反兩公約，甚至違反的事實已經獲得權威人權專家的認證。集會遊行法如此、涉及迫遷相關的法規如此、已被執行之死刑犯人的赦免權，亦復如是。《維也納條約法公約》有一項原則，即締約國不得援用其國內法的規定來為其不履行條約義務進行辯護，但我國政府不但無視於這個國際法的ABC，甚至引以為傲，江宜樺院長不就曾經說過：「這群國際人權專家不瞭解我國之國情，華光社區居民根本沒有居住權。」
但無論政府如何推託擺爛，請不要忘了，還會有第二次、以及往後無數次的定期人權審查和檢視，公民社會一直都在記錄著，國際人權專家的人權標準也不會改變，只會批判得更尖銳，更深入核心，曾「宣示」過會落實人權公約的政府，請放下傲慢的態度吧。
註1：請參考：法務部國家人權報告
註2：請參考：兩公約人權報告國際審查相關資訊整理
註3：請參考：法務部國家審查結論性意見與建議
註4：這個定期審查程序的法律依據，來自兩公約施行法第六條：「政府應依兩公約規定，建立人權報告制度。」